REFORMA ELÉCTRICA: ¿VANGUARDIA O RETROCESO?
RESUMEN.
Uno de los temas que ha marcado la agenda nacional en los últimos meses, ha sido la iniciativa de Reforma Eléctrica, la cual se contrapone en gran medida a la Reforma Energética puesta en vigor en 2013.
Existen diversas posturas al respecto, por lo que se pretende realizar un contraste entre la Reforma Energética, aún vigente, y la iniciativa de Reforma Eléctrica y sus implicaciones.
Resulta importante analizar el impacto y las implicaciones en materia jurídica, económica y social de dicha iniciativa de reforma.
Palabras clave: Reforma, energética, eléctrica.
ABSTRACT.
One of the topics that have marked the national schedule in recent months, has been the Electricity Reform initiative, which is largely opposed to the Energy Reform put into effect in 2013.
There are different positions in this regard, so it is intended to make a contrast between the Energy Reform, still in force, and the Electricity Reform initiative and its implications.
It is important to analyze the impact and legal, economic, and social implications of this reform initiative.
Keywords: Reform, energy, electricity.
INTRODUCCIÓN.
La participación de la iniciativa privada en la generación de energía en México, ha sido objeto de controversia de manera histórica, al ser esta una actividad reservada para el Estado, por lo que las diversas reformas que se han presentado, marcan un enfoque nacionalista sobre dicha actividad.
Durante 2013, fue impulsada la Reforma Energética, como parte de una serie de reformas estructurales, por lo que, en primera instancia se habrá de analizar el contexto de dicha reforma y las modificaciones jurídicas e institucionales realizadas, las cuales mantienen vigencia hoy en día.
La actual administración federal busca exacerbar a la sociedad al impulsar el ideario de un nacionalismo de las instituciones y de los bienes de la nación, a pesar de que México se encuentra inmerso en un mundo globalizado, además de ser el país con más tratados comerciales a nivel internacional, incluida la adhesión a acuerdos internacionales en materia del cuidado al medio ambiente, como el Acuerdo de París, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y el Tratado del Libre Comercio entre Estados Unidos, México y Canadá (T-MEC), por lo que es necesario analizar dicho contexto a fin de tener una perspectiva amplia al respecto.
DESARROLLO.
- REFORMA ENERGÉTICA DE 2013.
- El Pacto por México y las reformas estructurales.
Durante la administración de Enrique Peña Nieto, fueron impulsaron 11 Reformas Estructurales, a través del Pacto por México[1], el cual representó, durante los primeros años de gobierno, el mecanismo de negociación con las diversas fuerzas políticas del país.
[1] El Pacto por México fue firmado el 2 de diciembre de 2012 en el Castillo de Chapultepec, CDMX.
Dentro de las reformas impulsadas destacaron las siguientes:
- Reforma Laboral.
- Reforma Educativa.
- Nueva Ley de Amparo.
- Reforma en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
- Reforma en Materia de Competencia Económica.
- Reforma Financiera.
- Reforma Hacendaria.
- Reforma en Materia de Transparencia.
- Código Nacional de Procedimientos Penales.
- Reforma Político-Electoral.
- Reforma Energética[1].
Del paquete de reformas antes mencionado, sin duda la Reforma Energética fue la “moneda de cambio” con la fracción del Partido Acción Nacional, una vez que fuera aprobada la Reforma Político-Electoral.
1.2 Objetivos en materia de energía eléctrica.
La Reforma Energética fue aprobada en 2013 y puesta en marcha en 2014, por lo que de acuerdo con Guerrero & Amador (2016), la reforma energética, formalmente, tuvo como finalidad primordial atraer inversiones y modernizar el sector energético.
De acuerdo al Resumen Ejecutivo de la Reforma Energética (2013), en materia de energía eléctrica fueron planteados los siguientes objetivos y premisas:
Modernizar y fortalecer, sin privatizar, a Petróleos Mexicanos (Pemex) y a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) como Empresas Productivas del Estado, 100% públicas y 100% mexicanas.
[1] La Reforma Energética fue la última impulsada de un paquete de 11 reformas.
- Permitir que la Nación ejerza, de manera exclusiva, la planeación y control del Sistema Eléctrico Nacional, en beneficio de un sistema competitivo que permita reducir los precios de la energía eléctrica.
- Atraer mayor inversión al sector energético mexicano para impulsar el desarrollo del país.
- Contar con un mayor abasto de energéticos a mejores precios.
- Garantizar estándares internacionales de eficiencia, calidad y confiabilidad de suministro energético, así como transparencia y rendición de cuentas en las distintas actividades de la industria energética.
- Combatir de manera efectiva la corrupción en el sector energético.
- Impulsar el desarrollo, con responsabilidad social y ambiental.
Se observa que, la visión de dicha reforma era la de modernizar el sector energético del país y fortalecer a las instituciones relacionadas a la generación de energía e hidrocarburos.
1.3 Reformas Constitucionales.
Dentro de las modificaciones constitucionales necesarias para dar vigencia a la Reforma Energética, se modificaron los artículos 25, 27 y 28, por lo que a partir de ese hecho se permitirían contratos con particulares para la exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos que se encontraran en el subsuelo de México, lo cual permite la inversión privada, a la par de que el Estado mantiene la rectoría en la industria energética, por lo que dichas reformas impactarían actividades anteriormente exclusivas para el Estado, en materia de hidrocarburos, petrolíferos y energía eléctrica, de acuerdo a lo siguiente:
Figura 1: Reforma Energética en materia constitucional.
1.4 Leyes complementarias.
Derivado de las reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación, de fecha 20 de diciembre de 2013, se emitieron 21 artículos transitorios, además de la creación y establecimiento de diversas disposiciones específicas dentro de las cuales se incluyen 9 nuevas leyes:
- Ley de Petróleos Mexicanos.
- Ley de Hidrocarburos.
- Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos.
- Ley del Fondo Mexicano del Petróleo.
- Ley de los Órganos Reguladores Coordinados.
- Ley de la Comisión Federal de Electricidad.
- Ley de la Industria Eléctrica.
- Ley de Energía Geotérmica.
- Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente.
Adicionalmente, para armonizar el ámbito constitucional y reglamentario de la Reforma Energética, se modificaron 12 leyes ya existentes:
- Ley de Inversión Extranjera.
- Ley Minera.
- Ley de Asociaciones Público Privadas.
- Ley Federal de Derechos.
- Ley de Coordinación Fiscal.
- Ley de Aguas Nacionales.
- Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
- Ley General de Deuda Pública.
- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
- Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
- Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
- Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
Lo anterior representó el andamiaje jurídico necesario para implementar la Reforma Energética en sus diferentes ámbitos.
1.5 Transición de Pemex y CFE a EPE´S.
De acuerdo a lo establecido en el artículo tercero transitorio del Decreto, se otorgó un plazo de dos años para que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad se convirtieran en Empresas Productivas del Estado (EPE´S), a fin de que pudieran contar con mayor autonomía a través de la nueva figura jurídica.
Al respecto la CPEUM en la reforma constitucional del artículo 25 en su párrafo quinto señala que:
El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan.
Lo anterior se refiere a actividades reservadas exclusivamente para el Estado, en este caso a través de las Empresas Productivas del Estado.
1.6 Centro Nacional de Control de Energía (CENACE).
Dentro del mismo Decreto de la Reforma Energética (2013), de acuerdo a lo establecido en su artículo décimo sexto, inciso b, se autoriza la creación del Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), al cual se le otorga la facultad de operar el mercado eléctrico mayorista, conforme a lo siguiente:
A más tardar dentro de los doce meses siguientes a la entrada en vigor de la ley reglamentaria de la industria eléctrica, emitirá el Decreto por el que se crea el Centro Nacional de Control de Energía como organismo público descentralizado, encargado del control operativo del sistema eléctrico nacional; de operar el mercado eléctrico mayorista; del acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a la red nacional de transmisión y las redes generales de distribución, y las demás facultades que se determinen en la ley y en su Decreto de creación. En dicho Decreto se establecerá la organización, funcionamiento y facultades del citado Centro.
Dentro de la operación del sistema eléctrico nacional, se estableció que debe existir un “operador neutral” entre los participantes a fin de evitar favorecer indebidamente a una empresa y evitar conflictos de interés.
2 REFORMA ELÉCTRICA 2021.
2.1 Iniciativa de Reforma Eléctrica.
El 30 de septiembre de 2021, fue presentada por parte del Presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, la iniciativa[1] de Reforma Eléctrica, la cual pretende modificar los artículos 25, 27 y 28 de la CPEUM, lo cual ha generado opiniones encontradas entre los diversos sectores de la sociedad.
El punto medular de dicha iniciativa de reforma es dotar de una “auténtica y verdadera competencia” a la Comisión Federal de Electricidad, al proponer una modificación al artículo 28 constitucional, en un nuevo párrafo sexto, a fin de establecer que sea el responsable de la electricidad como área estratégica y del Sistema Eléctrico Nacional.
Además, se propone adicionar un párrafo séptimo para asignar de manera unilateral a la CFE la producción y distribución del 54% del mercado, a fin de otorgar el 46% restante a los particulares, por lo que el servicio público de abastecimiento sería brindado exclusivamente por CFE.
Por otro lado, la iniciativa plantea eliminar a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y a la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), bajo el argumento de que, al no ser administradas por la CFE, acotan sus funciones y benefician a los productores privados, además de que el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) pasaría a formar parte de la CFE.
Por otra parte, dentro de la propuesta de modificación de los artículos 25 y 27 constitucional, se propone adicionar eliminar el término “Empresas Productivas del Estado” y sustituirlo por “Organismos del Estado”.
El 1 de octubre de 2021 fue publicada en la Gaceta Parlamentaria que contiene la Iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforman los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia energética
Otro aspecto considerado en dicha iniciativa de reforma, dentro del párrafo sexto del artículo 27, es la referente a los minerales considerados como estratégicos, entre ellos el litio, el cual no será concesionado a particulares, sino que será el Estado el encargado de la exploración y producción de litio, al considerarse que “el litio que hay en el subsuelo de nuestro territorio, es de los mexicanos”.
2.2 Polarización en la Cámara de Diputados.
La aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación y Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, dejó al descubierto la falta de oficio político de los legisladores de Morena y sus aliados, no les permitió analizar que, el PEF para 2022 pudo haber sido aprobado sin la necesidad de polarizar ni confrontar al bloque opositor, al rechazar las 1,994 reservas que en su mayoría fueron propuestas por la alianza “Va por México”.
Si bien, en lo que respecta a la aprobación del PEF 2022, se requiere de una mayoría relativa, sin embargo, la falta de experiencia legislativa impidió realizar un análisis más profundo, a fin de entender que para aprobar una reforma constitucional, como es la reforma eléctrica, se requiere de mayoría calificada, es decir, dos terceras partes de la Cámara de Diputados, por lo que al haber manejado la discusión y aprobación del PEF de una manera beligerante, los legisladores federales del la alianza “Va por México” señalaron en voz del Diputado Federal del PAN, Jorge Triana que: “Anoten bien la fecha del día de hoy, 14 de noviembre de 2021, porque está muerta la reforma eléctrica de Andrés Manuel López Obrador”.
2.3 Parlamento abierto.
Para que la Reforma Eléctrica sea aprobada, se requiere de una mayoría calificada, es decir, dos terceras partes del Congreso de la Unión, lo cual en términos numéricos serían 333 Diputados, de los cuales Morena y sus aliados, solamente cuentan con 277 Diputados, por lo que la estrategia no debe ser de confrontación sino de diálogo y búsqueda de acuerdos.
Derivado de lo anterior, a inicios de 2022, la Junta de Coordinación Política (JUCOPO) de la Cámara de Diputados anunció el Parlamento abierto, el cual tiene como objetivo escuchar diversas opiniones de 273 participantes inscritos, entre ellos políticos, empresarios, académicos, investigadores y expertos en la materia, a fin de realizar entre el 17 de enero y el 15 de febrero de 2022, 19 foros temáticos para analizar posturas a favor y en contra de la reforma eléctrica.
2.4 T-MEC y medio ambiente.
Es importante recordar que México tiene suscrito el Tratado de Libre Comercio entre
México, Estados Unidos de América y Canadá[1] (T-MEC), mismo que en su capítulo 14 relativo a la Inversión, se refiere al suministro de servicios de generación de energía al público, por lo que al beneficiar a CFE indebidamente, se incumpliría con dicho tratado, lo cual, al modificar las condiciones de libre competencia, afectaría considerablemente al sector energético.
Por otra parte, México está adherido al Acuerdo de París[1] y a los Objetivos de Desarrollo Sostenible[2] de la ONU (2022), los cuales buscan mitigar el cambio climático y disminuir las políticas que favorecen la emisión de gases de efecto invernadero y privilegian la generación de energía eléctrica a partir del carbón, por lo que el compromiso fue generar el 35% de la electricidad por medio energías renovables para 2024 y el 43% para 2030.
[1] El T-MEC reemplazó al TLCAN e inició su vigencia el 1 de julio de 2020.
[1] El Acuerdo de París fue suscrito el 12 de diciembre de 2015 como una medida para combatir el cambio climático. [1] El Objetivo 13 de los ODS se refiere a: Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.
CONCLUSIONES.
La Reforma Energética implementada en 2013 constituyó un esfuerzo considerable en materia legislativa, de civilidad política y de modernización del sector energético nacional, además de que permitió la actualización del marco jurídico institucional relativo a dicho sector.
La reciente iniciativa de reforma de los artículos 25, 27 y 28 de la CPEUM, pretende a todas luces favorecer a la Comisión Federal de Electricidad, lo cual afecta a la libre competencia y concurrencia en el mercado eléctrico mayorista.
México ha dejado de ser atractivo en materia de Inversión Extranjera Directa, debido a la falta de certeza jurídica en las inversiones, derivado de la cancelación de obras como el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAIM), la cancelación, mediante una consulta a mano alzada, de la planta cervecera Constellation Brands en Mexicali, lo cual ha generado un clima de incertidumbre en las inversiones, por lo que las relacionadas a la generación de energía eléctrica, podrían no ser la excepción.
Por otra parte, las condiciones económicas globales y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) demandan y exigen el garantizar un medio ambiente sano, por lo que la actual iniciativa de Reforma Eléctrica difiere de lo anteriormente señalado; en vez de imponer que la mayor parte de la energía eléctrica en México se genere sea abastecida a través de la CFE, se debe estimular aquellas empresas que generan energías limpias.
Finalmente, el sentido de toda reforma debe ser el bien común, no el bien económico o político de unos cuantos, por lo que la decisión de apoyar una reforma debe estar basada en los principios de libertad, justicia y bien común, por lo que debe ir más allá de una contra reforma o de una revancha política.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
Cámara de Diputados. (31 de Ene de 2022). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. CDMX.
DOF. (20 de Dic de 2013). Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía. CDMX, México.
Guerrero, A. (2016). La concertación política en contextos de democracias fragmentadas: el caso del Pacto por México. CDMX: D3 Ediciones.
ONU. (31 de Ene de 2022). Obtenido de https://www.mx.undp.org/content/mexico/es/home/sustainable-development-goals.html
Resumen Ejecutivo de la Reforma Energética. (2013). www.gob.mx. Obtenido de https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/10233/Explicacion_ampliada_de_la_Reforma_Energetica1.pdf
www.gob.mx. (2022). Obtenido de T-MEC: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/465796/14ESPInversion.pdf
SEMBLANZA DEL AUTOR.
Dr. Ricardo Morales Corral
Maestro en Impuestos por el IEE.
Egresado y Docente del IEE (Plantel Monterrey).
Contador Público FECA-UJED.
Docente, Contador Público Independiente, Ex Funcionario Público.
INPC ENE 118.002 FEB 118.981 MAR 120.159 | UMA 96.22 | UMI 91.56 | TASA REC 1.47%